CORSERA INTERVISTA AL PROF. AVV. VINCENZO SANASI D’ARPE: AGENDA MONTI UNA DOMANDA PER CORRADO PASSERA IL PROGETTO DI RIFORMA DELL’AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA DEI GRANDI GRUPPI IN CRISI
D.: Professore, qual’é l’utilità di una disciplina specificamente dedicata alla crisi delle grandi imprese?
R.: La crisi economica e finanziaria che ha investito i paesi occidentali nell’ultimo quadriennio ha avuto un impatto particolarmente negativo sulla realtà produttiva italiana.
Le ragioni di tale criticità sono molteplici e non possono essere riassunte in questa sede ma é innegabile che il sistema economico italiano, essenzialmente incentrato su una pluralità di piccole e medie imprese, è particolarmente esposto al rischio di un deficit di competitività in ragione della minore attitudine – da parte di queste ultime – alla realizzazione di investimenti di medio e lungo termine nell’ambito della ricerca e dello sviluppo e della minor capacità di fronteggiare situazioni di tensione finanziaria.
In tale contesto la ripresa economica del Paese presuppone la creazione di strumenti di tutela delle imprese già oggi in difficoltà così da evitare che l’insolvenza delle medesime produca una disgregazione dell’insieme di valori (know-how, avviamento, occupazione, opere dell’ingegno, ricerca e sviluppo) di cui la grande azienda di costituisce rappresentazione e sintesi.
Considerato che l’impresa costituisce un essenziale strumento di creazione di ricchezza e di nuovi posti di lavoro è evidente che gli effetti negativi della crisi della stessa non riguardano esclusivamente l’imprenditore ed i creditori ma anche i lavoratori dipendenti e, più in generale, l’intera società civile.
L’esigenza di salvaguardia delle grandi imprese è ancor più evidente se si considera che la crisi delle stesse riverbera i suoi effetti negativi anche sulle realtà produttive a queste correlate e cioè sull’industria dell’indotto.
La molteplicità degli interessi sottesi al fenomeno imprenditoriale si manifesta, in particolare, quando le dimensioni dell’impresa sono tali da renderla un punto di riferimento per categorie di interessi diversificate.
Di conseguenza, eventuali situazioni di dissesto economico e/o finanziario del soggetto che opera sul mercato impongono agli operatori l’adozione di provvedimenti finalizzati al superamento della situazione di impasse.
D.: Che cosa pensa dell’attuale quadro normativo in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi?
R.: Per rispondere alla domanda è necessario ripercorrere il percorso evolutivo della normativa in questione.
Ricordo infatti che il primo modello di amministrazione straordinaria è stato introdotto con L. 95 del 1979 (c.d. “Legge Prodi”) in occasione della grave crisi economica che ha interessato l’Italia alla fine degli anni ’70 e dunque in un contesto – assimilabile a quello attuale – di generalizzata difficoltà del sistema produttivo.
Ma nell’ambito dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi si é assistito ad una pluralità di interventi legislativi che, in pochi anni, ha determinato l’emersione di un quadro legislativo oltremodo complesso e composito.
Infatti, se con il D.Lgs. n. 270/1999 (c.d. “Legge Prodi-bis”) è stato introdotto un modello di amministrazione straordinaria giustamente destinato a sostituire lo schema procedurale ex L. 95 del 1979 é parimenti innegabile che i successivi interventi normativi avessero lo scopo di rimediare ai limiti propri della normativa in questione.
In particolare, in occasione del dissesto Parmalat la disciplina di cui al D.Lgs. n. 270/1999 apparve inadeguata di rispetto all’esigenza di coniugare la continuazione dell’esercizio dell’attività di impresa (c.d. core business) la fiducia dei consumatori sui livelli qualitativi del prodotto.
Di qui l’occasione per introdurre – con D.L. n. 347/2003 (c.d. “Decreto Marzano ”) – un ulteriore modello di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi caratterizzato dall’attribuzione all’autorità amministrativa della competenza pressoché esclusiva a valutare le possibilità di risanamento.
Il testo del D.L. n. 347/2003 veniva poi modificato ed integrato con la disciplina di un nuovo modello di concordato in sede di conversione (L. 18 febbraio 2004, n. 39) e subiva ulteriori interventi di modifica culminati con le rilevantissime innovazioni introdotte in occasione della crisi della compagnia aerea Alitalia allorquando il legislatore – con D.L. 28 agosto 2008, n. 134 convertito con modificazioni nella L. 27 ottobre 2008, n. 166 (c.d. “Legge Alitalia”) – ha:
1) apportato delle modifiche di carattere generale alla previgente disciplina della procedura di ristrutturazione industriale disciplinata dal D.L. 347/2003;
2) introdotto, nell’impianto del D.L. 347/2003, alcune disposizioni destinate ad operare soltanto per società che gestiscano servizi pubblici.
Si definì così un intervento tendente ad attribuire una connotazione marcatamente oggettivistica ai modelli procedurali dedicati alla crisi della grande impresa e, segnatamente, ad individuare l’oggetto dell’intervento risanatorio nell’impresa, essendo irrilevante che tale obiettivo fosse perseguito attraverso un risanamento economico-finanziario (indirizzo, questo, che ad oggi ha una limitatissima applicazione) oppure tramite una cessione degli stessi ovvero mediante un percorso ristrutturatorio che contempli anche forme di cessione parziale di asset e rami aziendali non strategici.
Personalmente, ritengo che sia ormai improcrastinabile un intervento riformatore volto ad unificare i diversi modelli procedurali progressivamente elaborati nonché ad introdurre norme che permettano al Commissario Straordinario di attuare concretamente anche il percorso di risanamento economico-finanziario dell’azienda e di restituzione della medesima all’imprenditore.
D.: Quali sono le ragioni di fondo dell’intervento riformatore da Lei propugnato?
R.: L’esigenza di una riforma delle normativa dedicata alle procedure di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi scaturisce, in primo luogo, dalla necessità di porre ordine nel quadro della normativa in precedenza richiamata.
Ma a tale esigenza di aggiunge quella di porre rimedio al problema socio-politico del progressivo ridursi del numero di grandi imprese presenti sul territorio italiano, con chiari risvolti sul piano sociale ed occupazionale.
Di qui l’opportunità di favorire – attraverso la riduzione dei requisiti dimensionali e l’ampliamento dei soggetti legittimati a richiedere l’avvio della procedura – l’accesso ad un modello di gestione dell’insolvenza che ha dimostrato di coniugare le differenti e potenzialmente contrapposte esigenze di tutela del ceto creditorio, di salvaguardia dei livelli occupazionali e di tutela dei valori aziendali.
Allo stesso tempo, l’intervento riformatore dovrebbe costituire l’occasione per introdurre modifiche atte a favorire la celere adozione delle iniziative gestionali di spettanza dell’organo commissariale e la rapida implementazione delle linee strategiche della procedura di amministrazione straordinaria nonché per introdurre incentivi che – anche in termini di sconto di pena nell’ambito di procedimenti penali per bancarotta – favoriscano il ricorso degli imprenditori alla procedura concorsuale in esame.
Invero, lo scopo precipuo della riforma andrebbe individuato nel superamento dei formalismi e degli incombenti, talora a carattere meramente burocratico, che hanno finora caratterizzato la normativa in questione – e nei quali parte della dottrina ritiene di rinvenire forme di tutela del ceto creditorio – per modellare un nuovo schema procedurale.
Si realizzerebbe in tal modo un radicale mutamento di prospettiva, che condurrebbe ad una normativa aderente alle esigenze di realtà aziendali vitali ed in esercizio – che configurano ormai di frequente gruppi industriali multinazionali e, dunque, ad un allontanamento dall’impostazione liquidatoria del tutto antitetica rispetto alle finalità della procedura di amministrazione straordinaria.
Debbo peraltro precisare – per averlo constatato come Commissario Straordinario di gruppi industriali operanti nel settoreautomotive – che, per quanto l’introduzione di un nuovo modello di amministrazione straordinaria possa favorire il risanamento delle imprese, la conservazione dei valori aziendali e dell’occupazione non può prescindere dal supporto delle diverse categorie coinvolte nel dissesto dell’impresa ovvero i lavoratori, le organizzazioni sindacali, i clienti finali, i fornitori e le banche.
La cessione dei complessi aziendali e delle partecipazioni societarie della Cablelettra S.p.a., ad esempio, con un risultato di oggettivo rilievo, sia in termini di corrispettivo ottenuto (a tutela dei creditori) che sul piano del salvataggio dei posti di lavoro, sarebbe stata impossibile senza il sostegno finanziario e la fiducia manifestati dal Gruppo FIAT. FIAT, infatti, con grande senso di responsabilità, ha confermato le commesse assegnate a Cablelettra consentendomi una serie di attività gestionali a favore delle società controllate e del Gruppo nel suo insieme e quindi di porre in vendita una realtà produttiva in pieno esercizio e con buone prospettive di sviluppo.
E’ stato inoltre importante lo spirito concretamente dialogico e collaborativo che ha caratterizzato il rapporto con i lavoratori e le organizzazioni sindacali.
D.: Quali sono i punti che ritiene fondamentali del progetto di riforma che Lei prospetta?
R.: Partirei, innanzitutto, dall’esigenza di unificazione dei due modelli procedurali disciplinati dal D.Lgs. 270/1999 e del D.L. 347/2003, che costituisce l’esito logico ed inevitabile del progressivo avvicinamento dei presupposti di accesso a tali procedure nonché dell’eliminazione del tentativo obbligatorio di risanamento che, fino alla Legge Alitalia, costituiva uno degli elementi caratterizzanti del modello disciplinato dalla Legge Marzano.
Per quanto riguarda la figura del Commissario Straordinario, l’intervento riformatore potrebbe e dovrebbe costituire l’occasione per introdurre i requisiti di professionalità necessari alla nomina in un ruolo che, al di là di una auspicabile “visione d’insieme” del sistema produttivo da parte del commissario, richiede innanzitutto qualità manageriali.
Non a caso, l’operazione più importante, in ogni senso, è stata quella della Parmalat, ove l’incarico di Commissario Straordinario non è stato affidato ad un professionista, avvocato o commercialista, “esperto” di procedure concorsuali ma ad un grande manager come Enrico Bondi.
A tal riguardo, i presupposti per la nomina a Commissario Straordinario andrebbero individuati nell’aver svolto in precedenza funzioni di amministrazione o funzioni direttive nell’ambito di imprese di grandi dimensioni secondo la normativa dell’Unione europea o , in taluni casi, nell’ambito di procedure di amministrazione straordinaria di grandi imprese in crisi.
Allo scopo di favorire il celere svolgimento degli incombenti della procedura di amministrazione straordinaria ed ancor più un’attività gestionale effettivamente in linea con i tempi e le dinamiche aziendali andrebbe infine eliminata la previsione che permette la nomina di terne commissariali. Questa linea, tra l’altro, mi pare stia seguendo il Ministro Passera. Dovrebbe inoltre prevedersi uno snellimento, tramite la riduzione del numero dei componenti del Comitato di Sorveglianza, onde favorire l’emanazione in tempi brevi dei pareri consultivi di competenza dello stesso.
Per quanto attiene l’aspetto della individuazione delle soglie di accesso alla procedura di a.s. che siano idonee a contemperare le diverse finalità perseguite dal legislatore proporrei di confermare sul piano dei livelli occupazionali il numero minimo di 200 lavoratori al di sotto del quale la crisi dell’impresa – in ragione del ridotto impatto sotto il profilo occupazionale – non avrebbe motivo di esser gestita attraverso l’istituto speciale dell’amministrazione straordinaria.
In riferimento al parametro economico-patrimoniale per l’accesso alla procedura di amministrazione straordinaria, é certamente preferibile un richiamo ad un rapporto tra indici di bilancio perché maggiormente idonei a fornire una rappresentazione dello stato di crisi e delle prospettive di salvataggio dell’azienda.
L’alternativa costituita dalla previsione di un indebitamento minimo quale soglia fissa di accesso alla procedura andrebbe invece evitata poiché l’indicazione di un valore assoluto è generalmente priva di valenza descrittiva sia rispetto all’effettività della crisi sia rispetto alle prospettive di salvataggio dell’azienda.
Circa le modalità di avvio della procedura di amministrazione straordinaria, andrebbe privilegiato lo schema introdotto con il D.L. 23 dicembre 2003, n. 347 e caratterizzato dal fatto che l’apertura della procedura concorsuale è disposta con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico.
Pertanto proprio tale decreto dovrebbe produrre i c.d. “effetti protettivi” (come l’interruzione dei giudizi pendenti, il divieto di azioni esecutive, lo spossessamento del debitore insolvente) necessari a creare i presupposti per l’efficace ed ottimale gestione dell’azienda da parte del Commissario Straordinario.
Sempre in relazione alla fase di avvio della procedura di amministrazione straordinaria deve altresì evidenziarsi l’opportunità di una previsione normativa che – a conferma dell’innovazione introdotta dalla Legge Alitalia – permetta al Ministro dello Sviluppo Economico di “prescrivere il compimento di atti necessari al conseguimento delle finalità della procedura” già nel decreto di nomina del Commissario Straordinario.
Ciò allo scopo di permettere al Commissario Straordinario di attuare nell’immediato – ed ancor prima dell’approvazione del piano volto al recupero dell’equilibrio economico-finanziario dell’azienda mediante ristrutturazione del debito o cessione dei complessi aziendali – le operazioni di dismissione funzionali alle iniziative di efficientamento e risanamento.
L’assenza della fase di c.d. “osservazione” dovrebbe inoltre comportare che all’autorità giudiziaria sia attribuito il ruolo – tipico della stessa ed alla medesima connaturato – di tutela del ceto creditorio, da svolgere in sede di verifica dello stato passivo, di autorizzazione dei piani di riparto, di autorizzazione – nelle more dell’approvazione del programma di cessione o di risanamento – del pagamento di debiti sorti antecedentemente alla dichiarazione di insolvenza e di decisione delle controversie derivanti dall’avvio della procedura di amministrazione straordinaria.
Andrebbe inoltre soppressa la previsione di un termine massimo di prorogabilità del programma, dovendosi ammettere la possibilità di molteplici proroghe previa autorizzazione del Ministro dello Sviluppo Economico su istanza motivata del Commissario Straordinario.
La previsione di un termine massimo di durata del programma potrebbe infatti comportare – in specie nell’ipotesi di adozione di un piano di cessione dei complessi aziendali – un indebolimento della posizione negoziale del Commissario Straordinario nei riguardi degli acquirenti (attuali o potenziali) dei complessi aziendali i quali – in presenza di una norma che sancisca un termine massima di durata del programma ovvero un numero massimo di proroghe del medesimo – potrebbero assumere condotte dilatorie al fine evidente di conseguire vantaggi in sede di contrattazione.
Infine, onde allineare i poteri del Commissario Straordinario alle esigenze operative delle realtà aziendali di grandi dimensioni dovrebbe prevedersi un sensibile innalzamento del limite di valore oltre il quale gli atti del Commissario Straordinario necessitano dell’autorizzazione dal Ministero dello Sviluppo Economico.
D.: Quali sono, a Suo avviso, gli interventi più importanti per la tutela ed il miglioramento in genere del sistema produttivo?
R.: Al di là di una auspicabile riduzione della pressione fiscale e del costo del lavoro, ritengo indispensabile uno snellimento del sistema burocratico ed una radicale semplificazione del quadro normativo con particolare riferimento al sistema fiscale.
C’è pero una riforma, se così si può dire, ancor più basilare, senza la quale ogni sforzo sarebbe improduttivo ed ogni speranza vanificata. Mi riferisco all’esigenza di profondo rinnovamento della classe dirigente politica del Paese e, ancor più, del modo di concepire la politica. Questo non può ottenersi facendo ricorso ad un semplice ricambio generazionale, che, di per sé, non è garanzia di capacità ne tantomeno di valori, ma tramite una selezione della classe dirigente basata anche, e dico realisticamente anche, sul merito e su un sistema valoriale. Al di là di ogni immaginabile riflesso negativo sulle istituzioni e sulla società in genere, giudico profondamente lacerante e disgregante a livello sociale, soprattutto per le giovani generazioni, assistere all’affermazione pubblica, all’insediamento ai vertici delle istituzioni e della politica di personaggi privi di ogni ragion d’essere, cooptati al di là di ogni plausibile criterio, sia meritocratico che politico.
Diceva A. Malraux: “Non si fa politica con la morale, ma nemmeno senza.”
